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基层公务员的本地流失和本职流失现状和解决方法

时间:2018-08-14 来源:领导科学 作者:蒋承,陈琳 本文字数:6500字
  摘要:基层公务员的本地流失与本职流失为公务员个人、基层地区与公务员流入地都提出了新的要求与挑战。现阶段, 我国基层公务员还面临着合理薪酬缺失、晋升空间缺失、基础设施缺失、个人价值缺失与身心健康受损等问题。为此, 政府、社会与公务员个人应当协同合作, 构建良性机制, 缓解基层公务员的流失现状, 保证基层地区的长远可持续发展。
  
  关键词:基层公务员; 本地流失; 本职流失;

公务员
  
  当前, 基层公务员的流失现象已经成为党和国家高度重视的问题。据相关调查, “自2007年以来, 广西壮族自治区某县有13%的公务员调离乡镇公务员队伍。2010-2013年, 陕西省某县8名公务员调往县外, 占县级部门招录人员总数的10%”[1].根据北京大学教育学院近期开展的“高校毕业生基层就业调查”发现, 竟有24.5%的基层公务员表现出离职意愿。基于调查数据, 本文将基层公务员的流失现象分为本地流失与本职流失两种情况来进行讨论。本地流失指公务员离开原工作地点, 前往新的工作地点的过程;本职流失指公务员离开原工作岗位或公务员队伍, 前往其他行业从事新工作的过程。
  
  习近平在党的十九大报告中指出, 建设高素质、专业化的干部队伍, 需要“大力发现储备年轻干部, 注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部, 源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”.因此, 关注基层公务员的两种流失现象, 对其原因进行分别探讨, 契合新时代对基层公务员队伍与基层政府建设的要求, 也有助于全面建成小康社会。
  
  一、基层公务员流失的基本情况及影响
  
  从调研看出, 基层公务员群体存在着较为严重的本地流失情况。我们的调查显示, 43.8%的基层公务员如果计划换工作, 将会离开本地, 即使他们仍然选择留在公务员队伍, 也更倾向于前往省、市、中央。调查还显示, 有离开本地意愿的女性公务员占有离职意愿女性公务员的42.6%, 而男性这一比例达到了45.4%, 说明男性比女性更倾向于离开本地。
  
  (一) 对公务员个人的当前价值与未来发展产生正反两方面影响
  
  基层公务员流失现状对公务员个人发展造成很大影响, 主要表现在以下方面。第一, 它对于公务员的职业发展是一把双刃剑。公务员从基层调往省、市、中央有助于他们拓展职业晋升空间, 新的工作环境也有助于减少其职业倦怠感, 拓宽其社会关系网络;同时, 30%有离开本职意愿的基层公务员选择了学业深造, 有利于其长远职业发展。但是, 部分基层公务员仅仅把基层工作当作跳板, 工作短短几年后便选择离开, 这不利于他们深入人民群众、积累基层工作经验, 也不利于其提高工作能力和自身素质。第二, 它有助于公务员提高收入与社会地位。养家所带来的经济压力对男性公务员的影响更为明显, 由此也可以解释男性比女性更倾向于离开本地的现实情况。第三, 它有助于公务员实现人生价值。基层公务员对工作地与工作岗位的重新选择可以使他们在更适合自己、更感兴趣的位置上发光发热。第四, 它不利于公务员维持生活稳定性。从基层地区前往省、市、中央意味着家庭居住地的变化, 这要求家庭成员适应新环境, 同时可能产生与家人分居的问题。第五, 它消耗了公务员的大量时间与金钱。流失的基层公务员在最初择业时可能并未清晰认识到个人的能力与志趣, 这使他们会因转换职业而浪费更多的时间与金钱。
  
  (二) 对基层地区的内部建设产生负面影响
  
  基层公务员流失现状对基层地区的内部建设产生负面影响, 具体表现在以下方面。第一, 它不利于基层公务员队伍建设的稳定性。内部人心思动, 会加强团队中的不稳定因素。第二, 它不利于基层公务员队伍的素质建设。大量高学历基层公务员的流失将导致基层公务员队伍平均能力与素质的下降。第三, 它不利于基层地区的人才培养。基层政府对公务员的职业能力培养需要投入相当大的时间与金钱成本, 基层人才的不断流出使得投入的成本难以得到回报, 致使有限的培养资源被分散。第四, 它不利于基层政府的服务能力建设。面对大量流失的现状, 基层公务员倾向于将精力放在研究如何离开本地或本职, 以获得更好的个人发展上, 而忽视了人民群众的需求。
  
  (三) 对公务员流入地的发展产生微小的正面影响
  
  对流入地来说, 大量有基层工作经验的人才流入有利于政府工作能力的提高, 促进当地政治、经济与社会的发展。但根据边际收益递减规律, 当达到临界点后, 其他条件不变时, 某一种生产要素的投入不断增加, 反而使收益递减, 所以, 不断流入的基层公务员将带来递减的边际收益, 最终对流入地的积极影响逐渐变小, 宏观上难以弥补公务员流出对基层带来的消极影响。
  
  二、基层公务员本地流失的原因分析
  
  (一) 合理薪酬缺失
  
  调查显示, 认为自己属于高等收入人群的基层公务员普遍没有离开本地的意愿;在认为自己属于中等收入人群的基层公务员中, 有41%的人愿意离开本地;在认为自己属于低等收入人群的基层公务员中, 有46.3%的人愿意离开本地。这说明薪酬待遇对于基层公务员的本地流失具有显着影响。据调查, 基层公务员的薪资水平集中于每月2000-4000元, 其薪资水平相对于国民经济发展水平较低。《公务员法》第七十五条规定了公务员工资水平的确定标准:“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”[2]24-25据国家统计局统计, 2015年公务员平均工资为62323元, 十年来增长2.76倍;2015年城镇单位就业人员平均工资为62029元, 十年来增长2.97倍;2015年我国GDP为685505.8亿元, 十年来增长3.12倍。由此可知, 十年来公务员的工资增长速度落后于社会平均工资的增长速度与国民经济的发展速度, 出现薪酬的相对不合理问题。
  
  基层公务员合理薪酬缺失的原因可以分为两个方面。《公务员法》第七十四条规定了公务员的工资构成:“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的, 按照国家规定享受年终奖金。”[2]24一方面, 基层公务员的基本工资较低。公务员的基本工资与职务职级直接挂钩, 但是基层公务员往往面临晋升空间狭窄的问题, 受职务职级限制, 基本工资难以提高。另一方面, 基层公务员的津贴、补贴和奖金较低。公务员工资中的津贴、补贴和奖金部分与地区经济发展状况、政府财政状况紧密联系, 致使基层公务员的地区收入差异拉大, 身处经济发展水平较为落后地区的公务员难以获得更高的收入。
  
  (二) 晋升空间缺失
  
  目前基层公务员群体普遍面临晋升“天花板”问题, 即具有晋升资格的公务员晋升空间缺失, 常年停滞于某一个职务级别, 预期未来晋升速度大大减慢。调查显示, 41.1%的受访者预期未来晋升速度比周围同事慢, 仅有4.6%的受访者预期未来晋升速度比周围同事快, 这说明大部分基层公务员都面临着晋升速度慢、晋升空间缺失的问题。由调查数据可以得出, 在预期未来晋升速度与周围同事差不多的基层公务员中, 42.8%的受访者有意愿离开本地;在预期未来晋升速度比周围同事慢的基层公务员中, 44%的受访者有意愿离开本地, 这说明晋升空间的狭小会导致基层公务员本地流失的可能性增大。
  
  基层公务员晋升空间缺失的原因可以分为四个方面。一是干部队伍结构因素。我国干部队伍的整体结构呈金字塔形, 职务级别越高, 职位越少, 导致一部分基层公务员无法晋升。二是政策因素。为了应对干部队伍老龄化严重的问题, 我国政府从20世纪七十年代末开始大力推行干部年轻化, 致使在基层工作多年、积累了大量工作经验的公务员由于年龄的限制, 难以获得晋升机会。三是社会因素。我国基层公务员晋升往往实行自上而下的委任制, 社会关系网络偏弱的基层公务员往往遭遇晋升“天花板”.四是能力因素。调查显示, 76.8%的受访者认为工作能力对晋升有较大影响, 但是晋升空间缺失会导致部分公务员丧失工作热情, 不再注重提升工作能力, 而能力不足又将使他们在晋升中处于劣势, 由此产生恶性循环。
  
  (三) 基础设施缺失
  
  调查显示, 在择业时看重“所在城市”的基层公务员占全部受访者的14.8%, 其中41.4%的受访者有离开本地的意愿, 这说明有一部分基层公务员是出于对城市因素的考虑而选择离开本地。对“所在城市”看重的一个重要内容是城市的基础设施建设状况, 其中最为重要的是文化教育与医疗服务, 这也是基层地区相比于大城市的一大劣势。在教育水平发达、医疗卫生状况良好的城市, 子女可以获得更好的发展, 父母的养老可以得到较好保障, 这将节约基层公务员的时间与金钱成本。所以, 基层公务员倾向于前往基础设施建设较为发达的城市。
  
  我国东部沿海地区经济发达城市偏多, 中西部地区多为经济较为落后城市, 通过东、中、西部地区教育和医疗服务等社会基础设施的对比来衡量大城市与基层地区基础设施建设的差异。据国家统计局数据, 2015年东部地区本专科在校学生数占全国比重为38.9%, 中部地区本专科在校学生数占全国比重为27.5%, 西部地区本专科学校在校学生数占全国比重为24.6%, 由此可见, 经济相对落后的基层地区的教育事业远不如经济发达城市。
  
  三、基层公务员本职流失的原因分析
  
  (一) 个人价值缺失
  
  调查显示, 约37%的基层公务员认为当前的工作无法充分发挥自己的能力和创造力, 或者无法使自己获得社会和他人的尊重, 这说明当前的工作使一部分基层公务员感到了个人价值的缺失。在感到个人价值缺失的基层公务员中, 超过半数的受访者有意愿离开本职, 这说明工作中个人价值的缺失会对基层公务员的本职流失产生重要影响。高学历的基层公务员更倾向于离开本职, 虽然他们有着更高的知识储备与职业能力, 却不得不做着琐碎重复的日常工作, 同时难以得到与高学历相匹配的社会地位, 这使得他们在日常工作中更深刻地感受到个人价值的缺失。调查显示, 第一学历为高中的基层公务员中, 有33.3%的人在工作中无法感受到个人价值, 而第一学历为本科及以上的基层公务员中有36.8%的人感受到个人价值缺失。
  
  基层公务员个人价值缺失的原因可以分为两个方面。一方面, 工作内容具有烦琐性。基层公务员的工作内容主要包括执行上级命令, 书写、打印材料, 资料的准备与上报, 会务工作等, 其具体操作费时且烦琐, 缺乏创造性、自主性与挑战性, 极易磨灭其工作热情, 使他们产生职业倦怠感, 感受到个人价值的缺失。另一方面, 工作内容具有专业不相关性。专业相关度不高的基层公务员往往感到个人实际能力无法在当前工作中得以充分展现, 个人价值的缺失状况尤为明显。调查显示, 26.6%的受访者认为目前工作与之前所学专业有点相关, 20%的受访者认为二者不怎么相关, 15.7%的受访者认为二者完全不相关, 仅有37.7%的受访者认为二者完全相关, 这说明基层公务员的工作内容与所学专业的相关度并不高。
  
  (二) 身心健康受损
  
  在调查的基层公务员中, 36.4%的人经常加班, 这对他们的身心健康造成了严重损害, 有14.1%的受访者明确表示一年以来自己的身体出现了问题。同时, 与身体健康问题相比, 基层公务员还面临着更严重的心理健康问题, 有37.3%的人认为自己有比较大的精神压力, 有11.3%的人甚至认为自己面临的精神压力问题非常巨大。基层公务员的身心健康受损问题对其离开本职的选择产生了重要影响。调查显示, 在身体健康方面, 自认为身体状况偏差的基层公务员中, 有54.7%的人有意愿离开本职, 这一比例在自认为身体状况一般的受访者中为45%, 在自认为身体状况偏好的受访者中为44.1%, 这说明身体状况越差的基层公务员越倾向于离开本职。在心理健康方面, 自认为在日常工作生活中完全没有精神压力的基层公务员中, 有41.4%的人有意愿离开本职, 这一比例在自认为有一点精神压力的受访者中为41.6%, 在自认为精神压力较大的受访者中上升到50.5%, 这说明基层公务员的心理健康状况越差, 则越倾向于离开本职。
  
  基层公务员身心健康受损的重要原因之一是其面对的工作障碍。部分基层公务员缺乏对基层社会的深入了解, 难以适应工作环境;或者缺乏必要的社会关系, 工作难以开展;或者缺乏对国家农村政策的全面深入了解, 影响工作的效率和效果;或者缺乏必要的沟通能力, 难以获得基层干部和群众的信任与支持;或者缺乏上级领导的指导与帮助等。这些工作障碍使得基层公务员难以高效率、高质量地完成工作, 由此产生极大的精神压力, 对其身心健康产生影响。
  
  四、防止基层公务员流失的对策建议
  
  维护基层地区公务员群体的稳定性是我国建设高素质、专业化干部队伍的必然要求, 需要政府、社会与基层公务员个人的全力配合。因此, 有必要从基层公务员两种流失的原因出发, 探讨解决措施, 使基层公务员能够招得进、留得住、用得上。
  
  (一) 建立工资调节与津贴补助相结合机制
  
  各界应关注基层公务员的合理薪酬缺失问题, 以缓解其本地流失情况。为此, 一是提高公务员基本工资水平。弱化公务员基本工资与职务职级的关联度, 按照其工作能力与工作绩效确定工资。同时, 大力贯彻工资调查制度, 定期比较基层公务员与企业相近层级人员的工资水平, 并以调查比较结果为依据调整公务员的基本工资水平, 使基层公务员的工资水平与我国国民经济的发展水平相适应。二是提高公务员津贴调节的灵活性。弱化公务员津贴收入与地区经济发展状况的关联度, 建立统一津贴制度, 缩小公务员工资的地区差异。
  
  (二) 建立能力培训与制度调节相结合机制
  
  各界应关注基层公务员的晋升空间缺失问题, 以缓解其本地流失情况。为此, 一要对基层公务员进行培训与锻炼。要破除晋升空间缺失与个人能力不足之间相互作用的恶性循环, 使基层公务员认识到提高工作能力的必要性, 同时为其提供更多的培训机会, 促进其能力得到全面提升。二要保证晋升过程的公平性与科学性。要减少社会因素对公务员晋升的影响, 客观公正地选拔人才。不盲目追求干部年轻化, 做到具体情况具体分析, 对于年龄受限但工作能力极强的人才也应当酌情提拔。
  
  (三) 建立财政投入与人才引进相结合机制
  
  各界应关注基层地区的基础设施缺失问题, 以缓解基层公务员的本地流失情况。为此, 一是加大政府财政投入。要加强地方中小学与高校建设, 提高办学能力与教学质量, 关注学生的综合素质。要加强地方医疗卫生机构建设, 降低医疗成本, 提高基层医疗卫生机构的诊疗能力。二是促进优秀人才引入。要大力加强地区之间的教师交流, 鼓励重点中学的骨干教师前往乡镇普通中学轮岗;加强各地区之间的教育统筹, 改革教师编制与薪酬管理制度, 增强乡镇学校对优秀人才的吸引力;要鼓励医师多点执业, 促进优质医疗资源在地区之间的均衡分配。
  
  (四) 建立心态改良与岗位改革相结合机制
  
  各界应关注基层公务员的个人价值缺失问题, 以缓解其本职流失情况。为此, 一要推动基层公务员转变心态。政府应当积极宣传基层工作对于社会进步的重要意义, 使基层公务员认识到自己的工作虽然琐碎, 却是国家发展过程中不可或缺的一部分, 认真完成本职工作也是个人价值的体现。二要推动基层岗位改革。提高基层工作内容的灵活性, 鼓励基层公务员发挥创造性。在岗位招考环节中重视应试者的专业方向与岗位工作内容的匹配度, 使应试者在工作中充分地调动知识储备, 提高职业能力。
  
  (五) 建立环境改善与心理调适相结合机制
  
  各界应关注基层公务员的身心健康受损问题, 以缓解其本职流失情况。为此, 一是要改善基层公务员的生存环境。规范基层公务员的工作内容与工作流程, 鼓励民众积极配合其工作, 减轻基层公务员的工作负担。对基层公务员进行技能培训, 提高工作效率。二是要缓解基层公务员的精神压力。政府及社会各界要对基层公务员提供心理疏导服务, 增强其安全感与归属感。基层公务员也要积极进行自我心理调节, 以平和的心态应对工作中可能出现的挫折。
  
  总而言之, 要维护基层公务员的稳定性, 提高基层政府为人民服务的能力, 促进基层地区的长远可持续发展, 就需要分析原因, 对症下药, 消除导致基层公务员本地流失与本职流失的多方面因素, 使他们可以安心留在本地、留在本职。这不仅符合基层政府的需要, 更符合建设中国特色社会主义的需要。
  
  参考文献
  [1]朱祝霞。艰苦边远地区基层公务员队伍建设存在的问题与原因[J].中国党政干部论坛, 2016 (5) :33-38.
  [2]中华人民共和国公务员法:实用版[M].北京:中国法制出版社, 2013.
    蒋承,陈琳.基层公务员流失原因分析与对策建议[J].领导科学,2018(11):39-42.
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